未当选也能锁死三十年，因为法是自己起草的

纽约有过三十多年，最有权力的人不是市长，也不是州长。Robert Moses 没有当选过任何职位。他修了 Triborough 和 Verrazzano 两座桥、Cross Bronx 快速路、Jones Beach、林肯中心、Shea 球场、州北两座大水坝，再加上数以百计的公园和泳池。到 1964 年，纽约州完工的 899 英里公路里，672 英里是他修的。项目合计造价，叙述里是换算成今天的数千亿美元。Dwarkesh Patel 这一期要拆的是：这些权写在哪一条条款里，又靠什么没有被收回去。

这一期不是 Robert Caro 的访谈。Patel 追了六年，访谈定在第二天。这一期是他重读《The Power Broker》和约翰逊传时写下的权力课。Caro 用七年写摩西，又用五十年写林登·约翰逊的四卷传记。片中旧新闻片只说明工程当时被怎样观看。机制在条文里。

原始来源：How an unelected man ruled New York for 30 years。中文深度整理，非逐字翻译。本文依据人工英文字幕。金额、里程和年份按片中叙述与 Caro 引文保留，未另核档案或预算原文。正式的 Caro 访谈不在本集。

公共当局本来有到期日

Moses 被称作奥尔巴尼最好的法案起草人。他用这门手艺，写进投票的人不知道自己正在授予的权力。

公共当局是政府设立的公司，用来修建城市设施。原本的范围很窄。为某一项工程发债，比如一座新桥。桥通了就收费，收到够还债，然后拆掉收费站，把桥交给城市，当局本身结束。1933 年 Triborough Bridge Authority Act 通过时，奥尔巴尼以为会是这样。

法案第 1 条写明：债券还清，当局解散。债券最长 40 年。桥的收入会更早覆盖初始成本。看起来到期日是写死的。

一句话把到期日写成续命

第 9 条的一款里，Moses 加了一句。当局可以不时（from time to time）用发行新债的办法还掉旧债。新债可以用于任何其他公司目的（for any other corporate purpose）。旧债快到期时，它有权再发一张全新的、最长 40 年的债券。用途可以是另一件事。

原来的法只让它修两座桥和引道。修正之后，它还可以修连接道路，以及与工程用途不相冲突的设施（facilities not inconsistent with the use of the project）。按他预备好的读法，一条路连着一条路、连到桥上，或者一座公园挨着这条路，Triborough 就有理由去改。纽约大部分的路、公园和住房，都能被这条链子够到。钱从桥的收费来，也从拿这些收费做抵押的借款来。

1946 年的对照是口述里的规模。整个纽约市政府在碰到法定债务上限之前，只能再借 1.5 亿美元。同一年，Triborough 可以借 3.6 亿美元，比当时美国最大城市的举债额度高出一倍多。项目总造价「换算今天数千亿美元」同样停在叙述，本文不另核。

写进债券，州法就够不着

后来的州长或市长若读懂了这些权力，会想收回去。他预先写好了挡住这件事的办法。美国宪法规定，州不得制定法律，损害政府实体已经订立的合同义务。公共当局发出的债券，就是这样一份合同。

他在法里放进条款：债券合同可以写入任何同类或不同类的事项，只要它以任何方式影响债券的安全或保护（any other matters of like or different character, which in any way affect the security or protection of the bonds）。这些事项包括收费想收多少就收多少，想收多久就收多久，结余留下。权力一旦写进已经售出的债券，议会、州长、市长都撤不回。短于制宪会议的办法，不够。债券活多久，权力就锁多久。再融资一次，寿命再延一次。

几处看起来很小的改动，把一部修两座桥的法，变成一个几乎可以在纽约任何地方修建的机构。做这件事的权力受到美国宪法保护。Patel 的说法是：债券契约把 Triborough 的权力变成了花岗岩。花岗岩还没有保证 Moses 本人一直当主席。

交付赶在下一次选举之前

中途撤掉委员，法条要求列明指控，并经过正式听证（stated charges after a formal hearing）。他和市长、州长的分歧，在于修什么、为了修它要迁走谁，不在个人操守。Caro 写道：Moses 本人并不腐败。他对给自己捞取好处没有兴趣。用政客的话说，他在钱上是诚实的（money honest）。正式指控因此没有材料。这只解释了任期中途为什么撤不掉。委员每六年重新任命。为什么一次次还会回到他身上？

巅峰时他同时占着 12 个政府职位。城市建设工程协调人、州公园委员会主席、州电力当局主席，以及其他。有的由市长任命，有的由州长任命。没有一个人能同时拿掉全部。拿掉其中一个，剩下的 Moses 仍是纽约最有权力的人，而你刚刚与他为敌。

市长和州长也不想撤他。今天对 Moses 的记忆凝在 1970 年代。《The Power Broker》出版，副标题是 Robert Moses 与纽约的衰落。这座城市正处在犯罪、去工业化和白人外迁里，账很多算到他头上。Patel 的看法是，这场危机更多来自更大的结构。他没有经手的底特律和圣路易斯，塌得更厉害。这是 Patel 的判断，不是这一期里的一项证明。

职业生涯的大部分时间里，他极受欢迎。1930 到 1940 年代，纽约的高中生投票把他选成最受敬佩的纽约人。人们用得上他交付的海滩、公园和泳池。他出任市公园委员的头四个月，工地昼夜施工，完成 1700 项公园整修，个人丑闻一点没有。开幕式上孩子被家长推着喊他名字的场面，片中用来说明当时的欢迎，下文不把新闻片当成论证。

时间尺度是一个选举周期。市长把修建权给他，可以期望自己连任投票之前，站在剪彩现场。片中有他与 Wagner 市长、Spellman 枢机一起剪彩，说明这种速度当时做得到。今天的对照是口述：第二大道地铁 1972 年开工，第一段 2017 年开通，最初这两英里花了纳税人 45 亿美元。大工程在一两年里完工，现在几乎难以想象。

联邦的钱把同一根杠杆加粗。公共工程的经费很多来自华盛顿。蓝图已经画完、新计划一宣布就能破土的城市，拿到的最多。Moses 有全国最大、最强的规划和工程班子。到 1936 年，纽约拿到的，是联邦为整个国家拨出的大萧条就业救济款的七分之一。这些钱去向的项目，是他选的。市长若有别的想法，得自己画图，而他没有独立的技术班底。选项收成两句：修 Moses 要修的，或者什么都不修。

能做成事、受欢迎、又拿着钱，杠杆就很厚。他使用的时候并不客气。

辞呈、头版，和一套受益方联盟

他用辞职来要价。Wagner 任内，一位助手说，他好像一天为这件事或那件事辞职两次。对 La Guardia，小事上也威胁辞职，次数多到市长的律师印了一批表格：「我，Robert Moses，特此辞去某某职务」，省得他每次手写。笑话底下是怕。市长若收下辞呈，在建的项目停了，已经分到的钱也没了，同时还在跟全纽约最受尊敬的官员公开对抗。

他花了几年跟报纸的主人做朋友。很多周末住在《纽约时报》所有者 Sulzberger 家族的夏宅。市长知道，辞职见报的第二天，头版会是同一个故事：一个站在政治之上的人，因为不肯拿城市的利益做妥协，被一个怯懦的政客赶走。

群众欢迎带来的权力，还比不过他和纽约有实力的私人利益之间的关系。今天熟悉的局面是 NIMBY：集中而有力的小群体，挡住广受欢迎的项目。Moses 造的是一个集中的 YIMBY，赞成落在自己这边。新工程一动，州里最有权力的那些人都能分到好处。银行可以不经竞标、以很大的折扣买他的债券。工会得到更多工作。有政治关系的律师得到律师费。党魁拿到佣金，去经纪那些几乎不可能塌掉的桥的保单。受益者会打电话给挡路的人。区长算，州长本人也算。

权力先当梦想的仆人，后来自己要加量

Caro 笔下的 Moses，开头不是一个渴求权力的人。1910 年代，他是年轻的改革者，加入好政府运动，想用诚实、能干的行政，换掉 Tammany Hall 的恩惠体系。他跟这台机器斗了多年。改革被杀掉。机器赢了。他学到的是：没有实现理想的权力，理想停在纸上。

Caro 写：起初以及之后的几十年，Moses 积累的权力是梦想的仆人，为的是那些塑造城市的巨大设想能够成真。权力不是持有者可以免责使用的工具。它是一种毒品，让使用者需要越来越大的剂量。Moses 是使用者。

一个没有实权的职位，被收成三样东西

林登·约翰逊的弧线相反。职业生涯的大部分时间里，很少证据表明他有一套连贯的政治意识形态。他追逐权力。当时最方便的立场，就是他的立场。刚进参议院，那里最有权力的是保守的南方民主党人（Dixiecrats）。他们遇见的约翰逊，把自己塑成他们的形状。

Caro 写《Master of the Senate》时访问过前佐治亚州参议员 Herman Talmadge。他问对方对新生参议员约翰逊的印象：白人和黑人之间应当是什么关系。回答是「主人和仆人」。Caro 再问：他对黑人就没有任何同情、没有任何改善他们处境的意愿吗？笔记写着长长的停顿。然后两个词：「没有表示过。」又一次停顿：「他心里站在我们这边。我相信他。我相信他。」

后来担任总统的约翰逊，推动了 1964 年民权法和 1965 年投票权法。按片中的说法，这是重建以来最重要的民权法律。Caro 的讲述里，Moses 从理想主义者变成了为权力本身而追逐权力的人。约翰逊从一开始就是机会主义者。等到真正掌权，才把权力用在很少有人知道他持有的那些理想上。

总统之前他是副总统。再之前，他是参议院多数党领袖。Patel 称他也许是这个国家历史上最有权力的立法者。Caro 的句子是：他是参议院的主人。这个机构以前从未有过主人。写这本书时，将近半个世纪之后，也再没有过。

参议院被设计成不能被一个人领导。约翰逊请国会图书馆列出多数党领袖的正式权力，只有一项：在全院有优先被点名发言的权利。在他之前，这个职位更像避雷针。全国报纸和本州选民会为参议院没做成的事责备领袖，领袖却没有权力改变那些失败。毒性大到他的两位前任都丢掉了自己的席位。他 44 岁成为本党领袖。当时参议院的平均年龄大约 60 岁。很少有人想要这份吃力、又没有实权的工作。换在别人手里，它会继续没有实权。

他用三种办法，把自己做成总统之外美国第二有权力的人。

第一种是杠杆。同事需要的重要好处，集中到他一个人能给。参议员要让法案通过，他能把它排上全院，也能说服委员会主席把它报告出来。法案需要众议院，他有一条直通议长 Sam Rayburn 的线。参议员下一场竞选需要钱，他可以向德州的石油商说一句话。委员会席位塑造一名参议员的整个生涯。大约一个世纪里，席位按资历分配。他几乎在一夜之间改了制度：许多席位不再由资历决定，而由他控制的党团指导委员会来谈。想要一个好座位，就得按他的意思做。

1957 年，Estes Kefauver 在一项重要动议上投了他的反对票。同一周，Kefauver 预期会得到的外交关系委员会空缺，给了资历浅得多的 John F. Kennedy。一名参议员要保住自己所需的钱、席位、对本州要紧的法案，约翰逊给得了，也扣得住。

第二种是议程。法案最后说了什么，取决于哪一个版本被拿出来表决，带着哪些最后的修改。谁设定这个议程，谁就控制结果。他的主要工具是一致同意协议（unanimous consent agreement）。默认规则下，辩论不限时。参议员可以就一个法案讲到自己想停为止，还可以提出与法案无关的修正案，每一条都能再拖一次。一致同意协议对单部法案放下这些自由：固定辩论时间，收紧修正的机会。

以前的领袖很少用它。用的时候，也是在辩论了数周、讨论已经耗尽之后。约翰逊把它变成常态。协议还没到位，他不让法案抵达全院。哪些法案上台，由他定。他也不想让全院的辩论改变任何人的想法。票要事先在私下结清，因为杠杆在私下最有用。他要避开的是两种意外：一场关于优劣的公开长辩，在最后一分钟改了一个人的主意；一条突如其来的修正案，拆掉他花了数周撮合的交易。参议员 Paul Douglas 的说法是：在约翰逊手下，动作都发生在开幕之前的后台。

第三种是让交易经过他的手。他让尽可能多的信息从自己这里过。每个委员会派一名工作人员，告诉他正在起草什么。助手追踪每位参议员在做什么。他自己整天在休息室和走廊里劝，也听。他知道每个人真正想要什么，以及为了得到它不肯放弃什么。

一次会期里，可能的法案和修正案有几百件。一个人在这部法案上的票，可以换另一个人在那部法案上的票。单部法案可以改上十几处，去争取某一个人。可组合的交易近乎无限。他让大部分交易由自己发起、自己撮合，并且让结果里自己占上风。

1957 年民权法是一整笔这样的交易。他需要那一年至少有一部民权法案通过，哪怕很弱。他想当总统。一个南方人，记录上一直投票反对民权，无法指望拿下 1960 年民主党的总统提名。当时看不到这样一部法：强到北方自由派接受，又弱到南方议员不去阻挠议事。

卡点是谁来主持那些案子。南方的选举官员被指控阻止黑人选民。南方参议员坚持要陪审团审判。北方参议员认为，这会掏空整部法。法要对付的，是把黑人排除在选民名册之外。南方各州要求陪审员必须是登记选民。全白人的南方陪审团，不会判定一名白人登记官有罪，如果他拒绝了黑人选民。一边能接受的版本，另一边就会拒绝。

他用了七个月，把表面上无关的派系捆进同一笔交易。这部法的通过是副产品。西部参议员得到一次表决，对象是他们要了多年的一座联邦水坝，位于爱达荷和俄勒冈之间。中西部、州里有强大铁路工会的共和党人，得到把陪审团审判权延伸到罢工工人。温和派得到一条条款，保证黑人公民可以担任联邦陪审员，这样他们能对选民说，自己创造了一项新的民权。给南方选举官员的陪审团审判保证留在法案里，弱到南方同意不去阻挠。水坝、工会保护和联邦陪审规则，跟南方的投票权没有表面上的关系。这些东西出现在同一笔交易里，靠的是他掌握的内部信息，以及把无关的票绑在一起的能力。

可复用的机制

Moses 这一侧，权力放在别人懒得读完的句子里。自己写管辖自己的法。用再融资拿掉到期日。把收费和结余写进债券，让普通立法够不着。在一个选举周期里交付对方可以站上去剪彩的东西。再让反对的成本高于接受：辞呈、第二天的头版、受益方打来的电话。理想若不能写进法、不能按期交付、不能让反对比接受更贵，就还是纸。Caro 写到后半段时，这套权力不再只当梦想的仆人。

约翰逊这一侧，先占住一个别人不想要的职位，再把它变成同事离不开的杠杆。议程让表决发生在交易已经完成之后。信息都经过自己，每一笔交换就由自己定价。1957 年的民权法说明，让一部法过线的那一票，可以来自一座看起来无关的水坝。

两本书容易读成情节。Patel 把这一期从情节里抽出来，是为了第二天的 Caro 访谈。访谈不在本集。